Все регионы с концессиями несчастны одинаково
Ограничение расходов на концессии и ГЧП, предложенное новосибирским заксобранием, может изменить подход властей к эксклюзивным инвестпроектам, но не снимет полностью вопросы об их эффективности. Это задача следующего уровня.
Новосибирск часто называют третьей столицей России. Есть повод посмотреть на опыт столицы второй: в конце октября Законодательное собрание Санкт-Петербурга взялось рассматривать бюджет-2022. Основные параметры там в 5 раз больше новосибирских: доходы 874 млрд рублей, расходы 914 млрд. А проблемные вопросы — те же самые. В федеральные новости попала дискуссия с заседания бюджетного комитета питерского ЗС о расходах на концессии. В расходах депутаты увидели, что на выплату по концессионному соглашению по строительству ледовой арены предстоит направить 10 млрд рублей вместо ожидавшихся 5 млрд. Оказалось, что в 2021 году выплаты провести не удалось ввиду отсутствия у чиновников необходимых документов, поэтому обязательства на год следующий удвоились. Почему так произошло — депутатам не объяснили. Также чиновники отказались предоставить депутатам тексты концессионных соглашений, в том числе, по строительству Западного скоростного диаметра, для реализации которого Санкт-Петербург выпустил целевой облигационный заём.
Жаркие дискуссии о концессиях и ГЧП характерны не только для новосибирского заксобрания. Проблематика в этой части одинакова для всех регионов, использующих механизмы государственно-частного партнёрства для привлечения частных средств на строительство социальной и транспортной инфраструктуры. Исполнительные органы власти оправдывают активное использование концессий политикой федерального уровня. Количество ГЧП-проектов является критерием оценки инвестиционного климата территории. Правда, критерию этому от силы несколько лет, а концессии заключаются на сроки 25-40 лет. Даже если речь о 10-летнем сроке, успешно завершившихся проектов ГЧП в России крайне мало. В основном проекты находятся в процессе реализации, и вопросов по эффективности очень много.
Отношение к концессиям на федеральном уровне тоже отнюдь не столь однозначное, как пытаются представить сторонники этого инструмента. Два года идут споры между Федеральной антимонопольной службой, Минфином и Минэкономики относительно ограничений для ГЧП. В том числе, по поводу верхней границы возмещения расходов концессионера за госсчет. В ФАС и Минфине видят риски смешения концессий с госзакупками. Последние более жёстко регулируются законодательством, чтобы за счёт обязательной открытой конкуренции оптимизировать расходы бюджета. С концессиями и ГЧП дело обстоит иначе.
Практика показывает, что инициатором проектов в подавляющем большинстве случаев выступает частный инвестор. На основе предложенных им параметров готовится конкурс по выбору партнёра для проекта. Формально на конкурс может заявиться кто угодно. По факту же победителями, как правило, становятся инициаторы на безальтернативной основе. Это похоже на эксклюзивные контракты с гарантированной доходностью за госсчёт, замаскированные мнимой возможностью конкуренции.
Более того, государству зачастую приходится переплачивать, вопреки изначальным условиям. В прошлом году Счётная палата РФ обнаружила, что при реализации концессий на строительство нового выезда на МКАД и автодороги М11 «Москва-Санкт-Петербург» из бюджета переплатили 5,6 млрд рублей. Во-первых, по вине чиновников, затянули с выделением земли. Во-вторых, переоценили доходность концессионера от платного трафика.
В Новосибирске есть похожий свежий пример: ЦДЖ рассказывал, что нынешним летом депутаты заксобрания обнаружили изменение параметров ГЧП-проекта на строительство семи поликлиник. Стоимость существенно выросла из-за того, что пока тянули с началом строительства, подорожали и стройматериалы, и рабочая сила. Кстати, это к вопросу о критериях и эффективности. Юридического механизма дать оценку действиям (или бездействию) в этом случае нет. Политикам остаётся выпускать пар в эмоциональных дискуссиях.
Новосибирское заксобрание меняет подход с помощью закона об инвестиционном фонде Новосибирской области. На октябрьской сессии он был единогласно принят в первом чтении. Напомним, что главная цель — ограничить обязательства региона по концессиям и ГЧП, растущим сейчас бесконтрольно. В законопроекте две новеллы. Первая — бюджетные средства на концессии и ГЧП будут направляться из инвестфонда, и в данных средствах не учитываются ассигнования Дорожного фонда Новосибирской области. Вторая — ежегодный объём ассигнований из средств областного бюджета (за исключением денег, предоставляемых из федерального бюджета на реализацию соглашений), не должен превышать 2% прогнозируемого дохода региона без учета безвозмездных поступлений и доходов Дорожного фонда Новосибирской области. «В случаях существенного удорожания стоимости объектов предоставляется возможным учесть разницу в стоимости в пределах установленного лимита инвестфонда за пределами исходных лет расчётной финансовой модели», — заявила зампред комитета по бюджетной, экономической политике и собственности Ирина Диденко, представлявшая законопроект.
21 октября на обсуждении законопроекта в бюджетном комитете областной министр финансов Виталий Голубенко признал, что в условиях трёхлетнего планирования бюджета рост долгосрочных обязательств по концессиям и ГЧП может стать тяжёлым бременем для региона. Мнение авторитетного чиновника, признанного безусловным экспертом в сфере государственных финансов, подсказало, что и в областном правительстве к проблеме относятся по-разному.
Законопроект пока ограничивает расходы правительства на концессии и ГЧП суммой порядка 3-4 млрд рублей в год. Бюджет развития — свободные средства из собственных доходов области, остающиеся после закрытия защищенных социальных статей — составляет 6-8%, или 10-12 млрд рублей. За скобками закона останутся концессионные соглашения, реализация которых идёт через Дорфонд: речь о концессии на строительство и эксплуатацию Центрального моста.
В среду, 10 ноября, истечёт срок подачи поправок к законопроекту об инвестфонде перед вторым чтением. Обсуждать поправки бюджетный комитет будет 17 ноября. Можно ожидать попытки увеличить годовой лимит, хотя на октябрьской сессии председатель ЗС Андрей Шимкив высказался на этот счёт однозначно, обращаясь к чиновникам: «Сегодня мы ограничили проценты. Поэтому, чтобы я за вами не бегал, и депутатам не приходилось с вас, как с мёртвого, вытягивать информацию, теперь всё: 2% плюс мост и делайте, что хотите!». Стремление законодателей ограничить наращивание расходов созвучно позиции президента Владимира Путина, раскритиковавшего на октябрьском заседании президиума Госсовета эффективность управления госимуществом в регионах. «Если мы так дальше будем хозяйствовать, то никаких федеральных бюджетных денег не хватит», — заявил Путин.
Подход новосибирских депутатов будет востребован парламентами других регионов, до сих пор лишённых инструментов для контроля за ростом бюджетных обязательств. Анализ претензий к ГЧП и концессиям показывает, что ограничение расходов снимает лишь часть вопросов. Бюджетная целесообразность использования таких квазиконкурентных механизмов требует своих критериев оценки. В этой части тоже хотелось бы системных решений, но непонятно, возможны ли они.